La prévention de la délinquance : un instrument du pouvoir local

Première partie

La loi sur la prévention de la délinquance, adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 5 décembre 2006, suscite autant de questionnements que de débats. Cette loi repose sur une idée simple : « La société à le devoir de sanctionner pour prévenir. Parce que la meilleure des préventions, c’est la sanction[1] ». Dans ce nouveau cadre législatif, le maire devient ainsi le « pivot » d’une politique de traitement de la délinquance plus répressive que préventive. Or, on est en droit de se poser la question de savoir si cette idée de faire de la prévention une sanction ne transformera-t-elle pas les maires en nouveaux censeurs de la République ?

Quels en sont les points d’achoppement et les contradictions vis-à-vis des rapports entre les municipalités et les habitants des quartiers populaires ? Ne doit-on pas y voir une « nouvelle loi d’exception » qui viendra surveiller les familles de culture musulmane afin de les marginaliser davantage ? Et, malgré les critiques des associations d’élus locaux sur le projet de loi, ces derniers n’ont-ils pas anticipé depuis bien des années déjà les dispositions de cette loi ?

Dans ce texte, nous apporterons quelques éclaircissements sur ces interrogations en illustrant du bout de la lorgnette municipale le point de vue selon lequel les politiques de prévention inscrites dans cette loi et notamment à travers les axes programmatiques de la politique de la ville (Contrats urbains de cohésion sociale – CUCS) sont des instruments de gouvernance locale.

Autrement dit, cette loi va permettre aux municipalités de se doter de moyens supplémentaires de surveillance des populations issues de l’immigration, outre les outils de contrôle classiques tels que la vulnérabilisation des populations des quartiers populaires via les attributions de logement, les aides sociales, les inscriptions scolaires, l’organisation et l’encadrement du temps libre, les recrutements discrétionnaires du maire et les animations socio-éducatives pour les jeunes. En ce qui concerne ces « jeunes des cités », ils sont dans ce contexte un enjeu politique majeur de la gouvernabilité de ces villes où se concentrent les habitants issus de l’immigration.

Les différentes émeutes urbaines qui ont transformé petit à petit l’image des communes de banlieues doivent ainsi être interprétées comme des moments de crise de la démocratie représentative[2] qui s’est accompagnée, depuis la récupération politique des mouvements antiraciste dont la marche des beurs fut à l’origine, par l’augmentation du sentiment de défiance des classes populaires vis-à-vis du pouvoir municipal.

1. Un projet dont la portée est loin d’être mesurable

Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance contient dans les deux premiers chapitres de nouvelles dispositions qui élargissent les pouvoirs des maires. Elles définissent le rôle des maires des villes de plus de 10 000 habitants (art. 1) sur les transferts de compétence du département aux communes (art. 2) ; les relations avec les municipalités et les partenaires de la prévention de la délinquance : transporteurs et procureur (art. 3 et 4) ; l’information partagée (art. 5) ; l’éducation parentale avec la création d’un « Conseil des droits et devoirs des familles » et la mise sous tutelle des allocations familiales (art. 6 et 7) ; le rappel à l’ordre (art. 8) et la transmission automatique par l’inspection académique des élèves domiciliés sur la commune en âge d’être scolarisés et les noms de ceux qui ont reçu un « avertissement » (art. 9).

On voudrait suggérer ici que ces différents articles apportent moins une nouvelle dimension dans la prévention de la délinquance qu’une mise en cause des libertés individuelles, une fragilisation du lien social dans les quartiers, et renforcera les petites féodalités locales déjà existantes. Ainsi, il nous semble que cette loi est caractéristique d’une conception jacobine du centralisme municipal. En cela, elle annonce d’une part l’acte III de la décentralisation évoquée par Nicolas Sarkozy lors du congrès de l’Association des Maires des Grandes Villes (lois relatives aux libertés et responsabilités locales) qui prévoit de transférer une nouvelle partie du système éducatif au niveau des communes et de donner plus d’autonomie aux établissements scolaires. Et d’autre part, elle en est aussi une contradiction puisque derrière ces annonces de la décentralisation, cette loi recentralise les pouvoirs au niveau local.

En effet, depuis l’importante loi du 05 avril 1884[3] qui a introduit l’« âge d’or des communes » autant sur le plan de l’émancipation de la tutelle des préfectures que des abus de pouvoirs qu’elle a suscités chez les maires, nous avons la conviction que les municipalités ont acquis un niveau d’autonomie légale suffisant pour répondre aux difficultés relevant de leurs champs de compétence (le logement, l’urbanisme, l’environnement, les loisirs, les écoles, l’ordre public, la protection des mineurs, etc.).

Mais là encore, ce sont toujours les moyens financiers qui leurs manquent. Aussi, les pouvoirs des maires se sont renforcés non pas contre les populations locales mais bien au fur et à mesure de leurs besoins et pour garantir la qualité du service public en direction de toutes les populations résidant sur le territoire communal sans distinction d’âge, de sexe, de race ou de religion.

Ce nouveau cadre législatif étend donc les pouvoirs du maire sans les soumettre eux-mêmes à une instance indépendante de contrôle de ses pouvoirs.

Durant la période de discussions sur le projet de loi, on pouvait relever les positions plus moins partagées des différentes associations d’élus (Association des Petites Villes de France, Fédération des Maires des Villes Moyennes et Association des Maires des grandes villes des France). Si l’on en croit les onze amendements déposés au Sénat par l’Association des Maires de France, il apparaît que les maires tiennent plus à leur liberté d’action et à celle de leurs collectivités locales en matière de prévention de la délinquance qu’à une remise en cause des dispositions générales des nouveaux rôles d’ « animateur » et de « coordinateur » que leur attribuent cette loi. En définitive, ils assurent déjà ces tâches quotidiennement, mais sans pouvoir de décision.

En effet, selon l’article 1, les maires doivent s’en remettre aux préfets et à l’autorité judiciaire ; « le maire ne peut pas rester un simple spectateur. Il faut qu’il ait les moyens juridiques d’agir afin que son action soit reconnue, pas seulement par les citoyens, mais également par les autres institutions. Il ne s’agit pas de se substituer à la police ou à la justice. Cela n’aurait pas de sens. Il s’agit d’animer la prévention de la délinquance[4] ». Contrairement à cette déclaration du ministre de l’Intérieur, et malgré l’absence de décision, il est évident que les maires ne sont pas des spectateurs de la délinquance mais des acteurs engagés sur la scène locale pour la dénoncer et l’instrumentaliser.

Certains vont jusqu’à développer un rapport obsessionnel à la sécurité publique. Les émeutes de novembre 2005 ont ainsi montré toute l’implication que les élus locaux ont eue dans les quartiers aux côtés des habitants autant pour demander le retour de l’ordre que pour réitérer leur demande de subventions. Au-delà de la question du pouvoir, il faut aussi regarder les faits tels qu’ils sont : les maires ne se donnent pas non plus les moyens de leurs politiques ! Prenons un exemple que nous connaissons bien d’une ville moyenne de la banlieue parisienne dont 80% de la population habitent dans les zones urbaines sensibles.

On a pu remarquer pendant ces émeutes que les élus municipaux ont développé une sorte de schizophrénie entre des prises de position partisanes en faveur des « jeunes des cités » et un discours sécuritaire vis-à-vis de l’électorat « petit-bourgeois » encore présent dans les zones pavillonnaires. Ă ce moment-là, la municipalité craint plus que tout de passer pour une sorte de syndicat de délinquants aux yeux de l’opinion locale mais ne peut et ne veut pas non plus assumer des missions régaliennes dévolues à l’État.

Elle a donc condamné les actes de dégradation contre les équipements publics, appelé au calme et laissé les habitants et fonctionnaires municipaux (animateurs et agents des services techniques) gérer la crise. Cependant, on a relevé que le discours municipal était très proche de celui du gouvernement puisque le rétablissement de l’ordre républicain devait précéder les revendications socioéconomiques de la population.

Or, ce discours vient déstructurer le positionnement politique de l’institution municipale dans la mesure où elle s’est placée contre les « émeutiers » en ne reconnaissant pas les justifications que ces derniers et une partie de leurs familles donnaient aux actes de destruction. En cela, la municipalité a fait le choix de feindre d’ignorer les attentes de cette frange de la population et ce qu’elle représente. Elle illustre aussi indirectement les effets locaux de la décentralisation avec l’émergence de « nouveaux féodaux[5] » qui bricolent une politique par défaut et non par principe. Lutter contre l’insécurité d’un côté et contre la pauvreté de l’autre, sans voir le lien entre les deux, participe d’une même logique de perpétuation du pouvoir.

2. Des-liaisons dangereuses entre les Maires et les jeunes

Derrière ces mises en scène et ces jeux de rôles se jouent les rapports ambivalents entre les municipalités et les jeunes des quartiers. Les élus municipaux n’échappent pas aux critiques virulentes des jeunes à qui ils ont promis un emploi à la suite des élections de 2001. Ils reçoivent en pleine figure des frustrations accumulées d’une génération à l’autre et essuient l’amertume de la population. Ils sont soumis à un moment ou à un autre au jugement populaire. Pour autant, les municipalités, de tous bords confondus, restent prisonnières de cette logique perverse de pacification sociale qui consiste à puiser dans le « ghetto » les différentes catégories de jeunes[6] (diplômés, chômeurs, délinquants, sportifs, musulmans, etc.) qui constituent paradoxalement les chevilles ouvrières de la politique locale de prévention.

La construction municipale de la compétence en matière de prévention s’appuie sur le volume du capital social accumulé par des animateurs et par des médiateurs recrutés dans les quartiers. Leur connaissance des réseaux et des interconnexions intra-communautaires peut se comparer à une monnaie d’échanges. Les municipalités vont convertir une partie de ce capital social en compétence relationnelle en les intégrant dans la fonction publique territoriale. Elles auront ainsi une plus grande légitimité dans leurs choix politiques puisque l’idéologie municipale sera reléguée et mise en œuvre par ces « fantassins du social[7] ». Il n’est pas question de voir en eux des travailleurs sociaux mais de laisser entendre qu’ils s’y assimilent. Ces agents sont pour la plupart issus de l’immigration maghrébine et africaine et de culture musulmane. Or, ce projet de loi vise en premier lieu les familles immigrées.

Dans ces conditions, l’encadrement municipal de la jeunesse des quartiers populaires, touchée par la stigmatisation ethnique et religieuse, se restreint à des activités d’occupation des espaces d’animation. Il s’agit donc là d’un rapport éminemment politique entre les élus municipaux et ces jeunes qui vient phagocyter les relations éducatives entre les travailleurs sociaux et leurs usagers.

D’une certaine manière, la gestion de la misère se confond ici avec la prévention de la délinquance et la gestion politique des questions liées à l’immigration. Les différentes mesures gouvernementales poussent incontestablement à cet amalgame : des lois anti-immigration à la loi sur la sécurité intérieure en passant par la loi de la lutte contre le terrorisme. Sur un autre plan mais toujours dans une logique de surveillance des populations d’origines étrangères, la loi de cohésion sociale, dite loi Borloo, propose des aides en terme de réaménagement urbain (Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine) et de prévention précoce (Programme de Réussite Éducative) pour les municipalités les plus pauvres.

Ainsi, pour des raisons financières, les villes s’engagent dans ces dispositifs contractuels qui drainent des financements importants à tous les échelons (CAF, département, région, État et Europe) et inscrivent leurs propres orientations politiques dans des programmes importants de rénovation urbaine (ANRU).

Or, tous ces outils convergent directement ou indirectement vers un objectif : lutter contre la délinquance juvénile[8]. Pour ce faire, ces dispositifs partenariaux mettent l’école au centre avec deux prérogatives : l’absentéisme scolaire et la détection des troubles du comportement. En somme, les élus locaux s’interrogent moins sur la nocivité de ces procédures que sur l’incroyable instrument de contrôle que leur donne le projet de loi dans ses dispositions sur l’information partagée, la centralisation des fichiers scolaires, et le droit à l’hospitalisation sans consentement.

Ils n’entrevoient que partiellement, aveuglés par les échéances électorales, les méfaits à long terme d’une politique à double vitesse dont la ségrégation scolaire fait apparaître une profonde ségrégation ethnique dans les villes de banlieues. Cet état de fait trouve une réponse bien insuffisante dans la construction, au cœur des quartiers, de nouveaux groupes scolaires et d’équipements socioculturels.

Ces opérations d’investissement lourd existent depuis maintenant plus de vingt ans dans le cadre de la politique de la ville. Les jugements à son encontre ne sont pas assez durs. On ne peut effectivement s’empêcher de penser qu’au vu de la situation dans ces banlieues rien n’a changé pour les familles qui y habitent. Alors, quel est le but de ces grands projets d’aménagement urbain[9] ? Sont-ce les subventions juteuses qu’ils dégagent ou la plus-value éducative qu’ils apportent à la population ? L’éducation ne se réduit pas au bâti, elle implique d’abord l’exemplarité et la transparence des dirigeants locaux[10]. Elle passe avant tout par une relation de confiance ; travail de longue haleine entre l’éducateur (parents, enseignants, travailleurs sociaux, animateurs, psychologues, etc.) et l’enfant à éduquer dont les finalités devraient être la liberté, l’autonomie et la responsabilité. Court-circuité par la raison municipale, le but en devient le maintien du pouvoir selon des pratiques inhibitoires et d’aliénation.