La prévention de la délinquance : un instrument du pouvoir local

Première partie

La loi sur la prévention de la délinquance,
adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 5 décembre 2006,
suscite autant de questionnements que de débats. Cette loi repose sur une idée
simple : « La société à le devoir de sanctionner pour prévenir. Parce que
la meilleure des préventions, c’est la sanction title=""> style=';'>[1] ».
Dans ce nouveau cadre législatif, le maire devient ainsi le « pivot »
d’une politique de traitement de la délinquance plus répressive que préventive.
Or, on est en droit de se poser la question de savoir si cette idée de faire de
la prévention une sanction ne transformera-t-elle pas les maires en nouveaux
censeurs de la République ?

Quels en sont les points d’achoppement
et les contradictions vis-à-vis des rapports entre les municipalités et les
habitants des quartiers populaires ? Ne doit-on pas y voir une
« nouvelle loi d’exception » qui viendra surveiller les familles de
culture musulmane afin de les marginaliser davantage ? Et, malgré les
critiques des associations d’élus locaux sur le projet de loi, ces derniers
n’ont-ils pas anticipé depuis bien des années déjà les dispositions de cette
loi ?

Dans ce texte, nous apporterons
quelques éclaircissements sur ces interrogations en illustrant du bout de la
lorgnette municipale le point de vue selon lequel les politiques de prévention
inscrites dans cette loi et notamment à travers les axes programmatiques de la
politique de la ville (Contrats urbains de cohésion sociale – CUCS) sont des
instruments de gouvernance locale.

Autrement dit, cette loi va permettre
aux municipalités de se doter de moyens supplémentaires de surveillance des
populations issues de l’immigration, outre les outils de contrôle classiques
tels que la vulnérabilisation des populations des quartiers populaires via les
attributions de logement, les aides sociales, les inscriptions scolaires,
l’organisation et l’encadrement du temps libre, les recrutements
discrétionnaires du maire et les animations socio-éducatives pour les jeunes.
En ce qui concerne ces « jeunes des cités », ils sont dans ce contexte
un enjeu politique majeur de la gouvernabilité de ces villes où se concentrent
les habitants issus de l’immigration.

Les différentes émeutes urbaines qui
ont transformé petit à petit l’image des communes de banlieues doivent ainsi
être interprétées comme des moments de crise de la démocratie représentative href="#_ftn3" name="_ftnref3" title=""> class=MsoFootnoteReference>[2]
qui s’est accompagnée, depuis la récupération politique des mouvements
antiraciste dont la marche des beurs fut à l’origine, par l’augmentation du
sentiment de défiance des classes populaires vis-à-vis du pouvoir municipal.

1. Un projet dont la portée est loin d’être mesurable

Le projet de loi relatif à
la prévention de la délinquance contient dans les deux premiers chapitres de
nouvelles dispositions qui élargissent les pouvoirs des maires. Elles définissent
le rôle des maires des villes de plus de 10 000 habitants (art. 1) sur les
transferts de compétence du département aux communes (art. 2) ; les
relations avec les municipalités et les partenaires de la prévention de la
délinquance : transporteurs et procureur (art. 3 et 4) ;
l’information partagée (art. 5) ; l’éducation parentale avec la création
d’un « Conseil des droits et devoirs des familles » et la mise sous
tutelle des allocations familiales (art. 6 et 7) ; le rappel à l’ordre
(art. 8) et la transmission automatique par l’inspection académique des élèves
domiciliés sur la commune en âge d’être scolarisés et les noms de ceux qui ont
reçu un « avertissement » (art. 9).

On voudrait suggérer ici
que ces différents articles apportent moins une nouvelle dimension dans la
prévention de la délinquance qu’une mise en cause des libertés individuelles,
une fragilisation du lien social dans les quartiers, et renforcera les petites
féodalités locales déjà existantes. Ainsi, il nous semble que cette loi est caractéristique
d’une conception jacobine du centralisme municipal. En cela, elle annonce d’une
part l’acte III de la
décentralisation évoquée par Nicolas Sarkozy lors du congrès de l’Association
des Maires des Grandes Villes (lois relatives aux libertés et responsabilités
locales) qui prévoit de transférer une nouvelle partie du système éducatif au
niveau des communes et de donner plus d’autonomie aux établissements scolaires.
Et d’autre part, elle en est aussi une contradiction puisque derrière ces
annonces de la décentralisation, cette loi recentralise les pouvoirs au niveau
local.

En effet, depuis l’importante loi du
05 avril 1884 class=MsoFootnoteReference> style=';'>[3] qui
a introduit l’« âge d’or des communes » autant sur le plan de
l’émancipation de la tutelle des préfectures que des abus de pouvoirs qu’elle a
suscités chez les maires, nous avons la conviction que les municipalités ont
acquis un niveau d’autonomie légale suffisant pour répondre aux difficultés
relevant de leurs champs de compétence (le logement, l’urbanisme, l’environnement,
les loisirs, les écoles, l’ordre public, la protection des mineurs, etc.).

Mais là encore, ce sont toujours les
moyens financiers qui leurs manquent. Aussi, les pouvoirs des maires se sont
renforcés non pas contre les populations locales mais bien au fur et à mesure
de leurs besoins et pour garantir la qualité du service public en direction de
toutes les populations résidant sur le territoire communal sans distinction
d’âge, de sexe, de race ou de religion.

Ce nouveau cadre législatif étend donc
les pouvoirs du maire sans les soumettre eux-mêmes à une instance indépendante
de contrôle de ses pouvoirs.

style=''>Durant la période de discussions sur le projet de
loi, on pouvait relever les positions plus moins partagées des différentes
associations d’élus (Association des Petites Villes de France, Fédération des
Maires des Villes Moyennes et Association des Maires des grandes villes des
France). Si l’on en croit les onze amendements déposés au Sénat par
l’Association des Maires de France, il apparaît que les maires tiennent plus à
leur liberté d’action et à celle de leurs collectivités locales en matière de
prévention de la délinquance qu’à une remise en cause des dispositions
générales des nouveaux rôles d’ « animateur » et de
« coordinateur » que leur attribuent cette loi. En définitive, ils
assurent déjà ces tâches quotidiennement, mais sans pouvoir de décision.

style=''> En effet, selon l’article 1, les maires doivent
s’en remettre aux préfets et à l’autorité judiciaire ; « le maire
ne peut pas rester un simple spectateur. Il faut qu’il ait les moyens
juridiques d’agir afin que son action soit reconnue, pas seulement par les
citoyens, mais également par les autres institutions. Il ne s’agit pas de se
substituer à la police ou à la justice. Cela n’aurait pas de sens. Il s’agit
d’animer la prévention de la délinquance title=""> style=';'>[4] ».
Contrairement à cette déclaration du ministre de l’Intérieur, et malgré
l’absence de décision, il est évident que les maires ne sont pas des
spectateurs de la délinquance mais des acteurs engagés sur la scène locale pour
la dénoncer et l’instrumentaliser.

style=''>Certains vont jusqu’à développer un rapport
obsessionnel à la sécurité publique. Les émeutes de novembre 2005 ont ainsi
montré toute l’implication que les élus locaux ont eue dans les quartiers aux
côtés des habitants autant pour demander le retour de l’ordre que pour réitérer
leur demande de subventions. Au-delà de la question du pouvoir, il faut aussi
regarder les faits tels qu’ils sont : les maires ne se donnent pas non
plus les moyens de leurs politiques ! Prenons un exemple que nous
connaissons bien d’une ville moyenne de la banlieue parisienne dont 80% de la
population habitent dans les zones urbaines sensibles.

style=''>On a pu remarquer pendant ces émeutes que les élus
municipaux ont développé une sorte de schizophrénie entre des prises de
position partisanes en faveur des « jeunes des cités » et un discours
sécuritaire vis-à-vis de l’électorat « petit-bourgeois » encore
présent dans les zones pavillonnaires. Ă ce moment-là, la municipalité
craint plus que tout de passer pour une sorte de syndicat de délinquants aux
yeux de l’opinion locale mais ne peut et ne veut pas non plus assumer des
missions régaliennes dévolues à l’État.

style=''>Elle a donc condamné les actes de dégradation
contre les équipements publics, appelé au calme et laissé les habitants et
fonctionnaires municipaux (animateurs et agents des services techniques) gérer la crise. Cependant, on a relevé que le discours municipal était très proche de celui du
gouvernement puisque le rétablissement de l’ordre républicain devait précéder
les revendications socioéconomiques de la population.

style=''>Or, ce discours vient déstructurer le
positionnement politique de l’institution municipale dans la mesure où elle
s’est placée contre les « émeutiers » en ne reconnaissant pas les
justifications que ces derniers et une partie de leurs familles donnaient aux
actes de destruction. En cela, la municipalité a fait le choix de feindre
d’ignorer les attentes de cette frange de la population et ce qu’elle
représente. Elle illustre aussi indirectement les effets locaux de la
décentralisation avec l’émergence de « nouveaux féodaux name="_ftnref6" title=""> class=MsoFootnoteReference>[5] »
qui bricolent une politique par défaut et non par principe. Lutter contre
l’insécurité d’un côté et contre la pauvreté de l’autre, sans voir le lien
entre les deux, participe d’une même logique de perpétuation du pouvoir.

2. Des-liaisons dangereuses entre les Maires et les jeunes

Derrière ces mises en scène et ces
jeux de rôles se jouent les rapports ambivalents entre les municipalités et les
jeunes des quartiers. Les élus municipaux n’échappent pas aux critiques
virulentes des jeunes à qui ils ont promis un emploi à la suite des élections
de 2001. Ils reçoivent en pleine figure des frustrations accumulées d’une
génération à l’autre et essuient l’amertume de la population. Ils sont soumis à un moment ou à un autre au jugement populaire. Pour autant, les
municipalités, de tous bords confondus, restent prisonnières de cette logique
perverse de pacification sociale qui consiste à puiser dans le
« ghetto » les différentes catégories de jeunes name="_ftnref7" title=""> class=MsoFootnoteReference>[6]
(diplômés, chômeurs, délinquants, sportifs, musulmans, etc.) qui constituent
paradoxalement les chevilles ouvrières de la politique locale de prévention.

La construction municipale de la
compétence en matière de prévention s’appuie sur le volume du capital social
accumulé par des animateurs et par des médiateurs recrutés dans les quartiers.
Leur connaissance des réseaux et des interconnexions intra-communautaires peut
se comparer à une monnaie d’échanges. Les municipalités vont convertir une
partie de ce capital social en compétence relationnelle en les intégrant dans
la fonction publique territoriale. Elles auront ainsi une plus grande
légitimité dans leurs choix politiques puisque l’idéologie municipale sera
reléguée et mise en œuvre par ces « fantassins du social name="_ftnref8" title=""> class=MsoFootnoteReference>[7] ».
Il n’est pas question de voir en eux des travailleurs sociaux mais de laisser
entendre qu’ils s’y assimilent. Ces agents sont pour la plupart issus de l’immigration
maghrébine et africaine et de culture musulmane. Or, ce projet de loi vise en
premier lieu les familles immigrées.

Dans ces conditions, l’encadrement
municipal de la jeunesse des quartiers populaires, touchée par la
stigmatisation ethnique et religieuse, se restreint à des activités
d’occupation des espaces d’animation. Il s’agit donc là d’un rapport éminemment
politique entre les élus municipaux et ces jeunes qui vient phagocyter les
relations éducatives entre les travailleurs sociaux et leurs usagers.

style=''>D’une certaine manière, la gestion de la misère se
confond ici avec la prévention de la délinquance et la gestion politique des
questions liées à l’immigration. Les différentes mesures gouvernementales
poussent incontestablement à cet amalgame : des lois anti-immigration à la
loi sur la sécurité intérieure en passant par la loi de la lutte contre le
terrorisme. Sur un autre plan mais toujours dans une logique de surveillance
des populations d’origines étrangères, la loi de cohésion sociale, dite loi
Borloo, propose des aides en terme de réaménagement urbain (Agence Nationale
pour la Rénovation Urbaine) et de prévention précoce (Programme de Réussite
Éducative) pour les municipalités les plus pauvres.

style=''>Ainsi, pour des raisons financières, les villes
s’engagent dans ces dispositifs contractuels qui drainent des financements
importants à tous les échelons (CAF, département, région, État et Europe) et
inscrivent leurs propres orientations politiques dans des programmes importants
de rénovation urbaine (ANRU).

style=''>Or, tous ces outils convergent directement ou
indirectement vers un objectif : lutter contre la délinquance juvénile href="#_ftn9" name="_ftnref9" title=""> class=MsoFootnoteReference>[8].
Pour ce faire, ces dispositifs partenariaux mettent l’école au centre avec deux
prérogatives : l’absentéisme scolaire et la détection des troubles du
comportement. En somme, les élus locaux s’interrogent moins sur la nocivité de
ces procédures que sur l’incroyable instrument de contrôle que leur donne le
projet de loi dans ses dispositions sur l’information partagée, la centralisation
des fichiers scolaires, et le droit à l’hospitalisation sans consentement.

style=''>Ils n’entrevoient que partiellement, aveuglés par
les échéances électorales, les méfaits à long terme d’une politique à double
vitesse dont la ségrégation scolaire fait apparaître une profonde ségrégation
ethnique dans les villes de banlieues. Cet état de fait trouve une réponse bien
insuffisante dans la construction, au cœur des quartiers, de nouveaux groupes
scolaires et d’équipements socioculturels.

style=''>Ces opérations d’investissement lourd existent
depuis maintenant plus de vingt ans dans le cadre de la politique de la ville. Les jugements à son encontre ne sont pas assez durs. On ne peut effectivement
s’empêcher de penser qu’au vu de la situation dans ces banlieues rien n’a
changé pour les familles qui y habitent. Alors, quel est le but de ces grands
projets d’aménagement urbain class=MsoFootnoteReference> style=';'>[9] ?
Sont-ce les subventions juteuses qu’ils dégagent ou la plus-value éducative
qu’ils apportent à la population ? L’éducation ne se réduit pas au bâti,
elle implique d’abord l’exemplarité et la transparence des dirigeants locaux href="#_ftn11" name="_ftnref11" title=""> class=MsoFootnoteReference>[10].
Elle passe avant tout par une relation de confiance ; travail de longue
haleine entre l’éducateur (parents, enseignants, travailleurs sociaux,
animateurs, psychologues, etc.) et l’enfant à éduquer dont les finalités
devraient être la liberté, l’autonomie et la responsabilité. Court-circuité par la raison municipale, le but en devient le maintien du
pouvoir selon des pratiques inhibitoires et d’aliénation.